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学术报告会

/陈红春

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目前一些居住小区违法搭建的现象越来越复杂,形成了严重的“违法攀比”现象;搭建的区域越来越广,由老旧公房小区向新建商品房小区和高端别墅区,甚至是保障房小区蔓延;搭建的规模越来越大,单体面积甚至达到数百平方米;搭建的类型越来越多,有的甚至立体式搭建;搭建的速度越来越快,而且一旦完工,就既成事实。此风不煞,城市管理何以服众?

一、何谓违法搭建

违法搭建是指未经规划行政管理部门批准或未按批准的内容建造建筑物、构筑物的行为。违法搭建行为的结果是违法建筑,在对违法建筑进行查处时,执法的目的是消除违法建筑,但行政处罚的对象是违法行为人。因此,行政执法时可以单独对违法行为的结果作出拆除违法建筑决定,也可以对行为人的行为并处罚款的处惩。

违法建筑包括违法构筑物和违法建筑物两大类,统指违反城市规划、管理等法规或部门规章建造的房屋等建筑。违法建筑的最大特征是它的存在或始建过程的违法、违规和违章。违法搭建行为作为城市管理的“痼疾”,应加大力度予以治理。

2007年,我国《城乡规划法》第64条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。第65条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除”。第66条规定:“建设单位或者个人有下列行为之一的,由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除,可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款:(一)未经批准进行临时建设的;(二)未按照批准内容进行临时建设的”。对于查处违法搭建,各省市都有各自的地方性法规和政府规章2009625vw07德赢app市人大常委会通过修订的《vw07德赢app市拆除违法建筑若干规定》适用于本市行政区域内除乡、村庄规划区外未依法取得建设工程规划许可证的违法建筑的拆除。

另外,vw07德赢app市还出台过一些法规规定,违法建筑不受国家法律保护,房产产权管理部门不予登记确权,有违法搭建的房屋还限制转让。

二、违法搭建严重威胁城市安全

违法搭建改变了建筑物的结构荷载平衡,甚至破坏了承重结构,造成房屋整体强度下降。在屋面的违法搭建引起房屋渗水,在底楼的违法搭建压断煤气管或供水管,在外墙体上的违法搭建造成治安隐患等等。此外,因违法建筑阻碍通道、延误消防车救火、延误救护车救人等事情也时有所闻。

20017月,太原滨河物贸城一家油漆店违法搭建压在煤气管线上导致管道受损,燃气泄漏后发生火灾,油漆店内货物全部烧毁,店主损失惨重。2008年三亚市河东区上世纪70年代铺设的一条直径为600毫米的自来水网主管道不堪地面上的违法建筑重压而破裂,因当事人不愿拆违配合抢修水管,而导致水管漏水持续两年,最严重的时候每小时能流走7吨水。2009年媒体曾报道:vw07德赢app闸北区天目东路57弄石库门住宅有居民于楼顶搭建了鸽棚,并在一侧以水泥柱撑起鸽棚。鸽棚下的瓦面屋顶出现了明显的塌陷状况,每逢下雨天邻居天花板、墙壁就会渗水。2012712清晨,北京丰台区一栋8层钢结构酒店的78层发生坍塌。发生坍塌的78层为后加盖的违法建筑,事故直接原因是钢结构构件瞬时不能满足上部承载力,引发局部出现断裂,导致坍塌。

在违法搭建的施工时出现的安全伤害事件也时有所闻。2007年,vw07德赢app澳门路4723楼一家招待所为了扩大营业场所,擅自在高压电线下违法搭建,严重威胁了电网的安全。施工现场,因电焊工不慎碰触到万伏的高压电线,造成电线短路发生爆炸,3名施工人员被电弧灼伤,其中1人伤势严重。20123191338,大理市下关镇小关邑村一无规划、无施工许可的违法钢构建筑工程发生坍塌,正在施工的15名工人被困,其中6人遇难,5人重伤,4人轻伤。2012 7 19 号天津开发区御景园阺180门因邻居违章建筑制使别墅部分倒塌。2013528日晚7商丘市梁园区一在建三层违法建筑突然倒塌致25伤。201378日上午1050左右,鄞州钱湖北路原江南绿洲大酒店未获规划审批手续违法搭建,南侧的4楼,原本搭好的施工脚手架轰然倒塌,有6人掉落,楼顶刚浇的一块混凝土顶也在事故中塌掉,面积有四五十平方米。

三、改革开放以来违法建筑久禁不止

尽管违法搭建严重威胁城市安全,但是改革开放以来违法建筑久禁不止。这其中的原因很复杂。经济快速发展所引发的城市化进程远远超出了当初人们的想象。一方面是大量外来人口的涌入,农业人口迅速向城市集中,对住房和就业用房等房屋的巨大市场需求在短时间内迅速形成;另一方面,房价连续十几年高企,刚需者普遍买不起房。尽管房屋空置现象司空惯见,但普通市民,由其是工薪阶层仍然是望房兴叹。于是出租房屋已成为有余房者的生财之道。在这一背景下,经济利益驱动是当事人敢于违法搭建的主要原因,经营需要早已代替生活需要成为违章建筑的主要动机。

执法机关执法难度大导致执法不公、处罚不力也是违法搭建久禁不止的一个重要因素。由于判别建筑物是否违反规划,是否严重影响规划,是以详细规划即详规为标准判断的。在过去,详规要么很粗糙,要么根本没有,随意变更规划是常见的事。由于没有详规,或虽有详规却得不到严格执行,这就给行政执法机关判定建筑物是否违反规划、是否严重影响规划留下了非常大的自由裁量空间,而对这一自由裁量权却无约束机制。于是在同一地段,对类似的建筑,对甲认定为严重影响规划,决定拆除,而对乙则认定不严重影响规划,不予拆除。此类执法不公现象,不一而足。vw07德赢app市为了便于执法,将违法建筑分为新老两类。行政主管部门以2009年划线,2009年之前是老的违法建筑,属历史遗留问题;2009年之后是新的违法建筑。处理原则上是历史遗留问题逐步解决,新的违法搭建坚决拆除。但是事实上,由于部分行政执法机关工作效率低下,对当事人刚实施违法建设行为时不能及时制止和查处,等到当事人建筑完工后才去查处,不仅加大了查处难度,也增加了执行难度。而且违法搭建者往往在傍晚、双休日抓紧时间抢搭。此时,职能部门只有少数值班人员,接到举报,难以及时出动制止。而即使查处又有不少是以罚代拆,这又从一定程度上滋长了当事人违法建设的气焰。

例如,20136月,vw07德赢app黄浦区江阴东路一老厂区内,未经规划行政管理部门批准,未得到建筑施工许可,实施翻建施工。据黄浦区建设监管部门称现场安全隐患严重,但是尽管有关方面三令五申,当事方就是不停工。对违法搭建光靠一个部门劝阻或查处,很难奏效。例如,近年来,vw07德赢app浦东新区世外桃源别墅小区违章搭建盛行,业委会要求物业服务企业予以制止。小区经理让秩序维护员阻拦施工人员进入小区,但违法搭建者根本无视这一正常的管理服务行为。小区经理向当地房管办事处报告,房管部门对处理如此量多面广的违法搭建也感到力不从心。据悉,过去对违法搭建的拆除,恢复原状之事,行政部门可申请法院强制执行,但20133月,最高法院有通知,鉴于已授予行政部门强制执行权,法院不再受理行政部门非诉强制执行申请。然而面对这一变化,有关行政部门称现场操作难度很大。例如在房屋建筑上的违法搭建由房管局执法,但如果无法院介入,行政部门难以破门进入业主的专属区域。因为授权拆违是一个行为,而破门而入又是一个行为。

执法机关违法搭建的处理涉及到许多部门,一些部门对制止违法搭建和拆除违法建筑有畏难情绪,在接到举报投诉后推诿扯皮之事时有发生。一些物业管理人员认为劝阻根本不起作用,于是就不去劝阻,发张整改通知书,拍照并上报房管办就了事。而房管办事处往往以物业公司劝阻不到位为由而拒绝签收,逼得物业企业只能通过挂号信形式上报。尽管有12319城建热线,尽管有综合各部门人员的区拆违办,能及时立案查处的违法建筑有多少?尽管按照规定,拆违实施部门发现违法建筑、接到相关举报或者物业服务企业的相关报告后,应当在二十四小时内到现场进行调查取证,对正在搭建的,应当在两小时内到现场进行调查取证。对不属于本部门职责范围内的违法建筑,应当立即移送相关部门进行处理。但实际做到的占多少比例?尽管法规明确对正在搭建的违法建筑,拆违实施部门应当当场责令当事人暂停施工,依照有关法律、法规进行调查取证后,以书面形式责令当事人停止建设、自行拆除,并可以采取暂扣施工工具和材料等措施;当事人拒不停止建设或者拒不拆除的,拆违实施部门应当立即强制拆除,并可以依法予以罚款,但实际拆除的又有多少?对于现在拆违工作中相关责任部门不作为或不及时作为,群众意见最大。

例如,vw07德赢app静安区拆违办(设在区城管执法大队)召开2013年度静安区拆除违法建筑工作推进会,就2013年拆违工作进行具体部署,明确: 一要积极配合快行动。拆违办各部门要密切配合、共同努力,强化各类案件的处置工作,做到发现要快,到位要快,解决要快。二是加大力度抓重点。要坚定信心、下定决心,加大拆违工作力度,重点做好领导批示件、1231912345热线、市建交委网格平台转办件,以及区委、区政府转办件、媒体曝光和联名举报信等处置工作,通过回访检查已拆案件,确保拆违工作顺利开展。三是勇于承担抓考核。期间新建违法建筑的,要做到发生一起拆除一起,着力推进存量违法建筑拆除工作。每半个月召开一次业务会,每月对处置率和拆违率进行统计,每季度将拆违办工作情况向各部门进行通报和反馈

       但是就在
2013617日下午,居民发现陕西北路某新式里弄某幢顶楼有人利用直管公房大修有脚手架在阳台处新搭违法建筑即拍照取证。此后,居委会、业委会和小区物业经理及居民通过各种渠道多次反映,一个月来行政部门始终没到现场制止。有关部门翻来覆去就是一个答复:我们已经立案。难怪有群众称,如果有关部门没有能力及时处理新的违法搭建,那么就不要提2小时到现场。说了不做,比不说更令人失望。可更令人感到震惊的是对这一新的违法搭建有关部门非但没有有效制止,施工单位还利用直管公房大修的材料帮助其粉刷水泥和涂料,以使违法搭建的终饰表层与原有建筑混为一体,造成的直接后果就是光凭肉眼难以区分,给执法增加难度。据施工单位称:新式里弄直管公房大修是样板工程,要给人看的。如此答复,令人不禁惊诧不已,有关部门难道要树利用公共资源搞违法搭建的样板吗?

20096月vw07德赢app市人大常委会通过修订的《vw07德赢app市拆除违法建筑若干规定》后,vw07德赢app新建违法建筑拆除力度提升明显,但违法建筑产生的势头尚未得到根本性遏制。据有关方面报道,从20096月至20119月全市拆除正在搭建的违法建筑约83万多平方米。徐汇、松江、闵行、嘉定和浦东新区等先后拆除了桂平路252弄、月湖山庄、百家花园、虹光路181弄、东源丽晶等一批别墅区违法建筑。但目前全市在建违法建筑平均拆除率仍在70%以内,尚未达到100%的拆除目标。12319城建服务热线统计,市民对违法建筑的投诉量持续多年占据城市管理问题的前3位。平均回访满意率仅为四成。推进拆违关键还在于依法行政积极作为。特别是向社会承诺的事要想方设法做到。

四、必须将无证照的房屋与违法建筑加以甄别

现在一般人的观念里,往往把无证照房屋和违法建筑等同起来,这是一种误解。

无证照房屋包括未登记、确权的房屋,但未被登记、确权的房屋,并不完全都是违章建筑。虽经历多次房屋登记普查,有些旧城区仍不可避免地存有漏登,或因其它原因至今未得确权但存在合法的房屋。诸如持有建设部门或规划部门建房批件,建成后一直未申请登记确权的房屋;公有住房出售后,现产权人未按规定期限办理初登记的房屋;城市实施规划管理以前建造的有土地使用权证明,具备居住房屋标准,不影响城市交通、消防和邻里关系的房屋;以及旧区历史遗留的作为居住使用的阁楼等。这些房屋与违章建筑有着质的区别。尽管依照《城市房屋权属登记管理办法》的有关条款规定,这些房屋也存在违法、违规和违章行为,但这与房屋的合法存在并不矛盾。《物权法》第30条规定:“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的,自事实行为成就时发生效力”。这一规定也确立了建筑物权,无证房或证件不全的房屋应不再一律是违章建筑。这里的“合法建造”应是指建造时符合当时的规定,绝不是指现在的规定。只有违反建造时的法律依据,才能确定是违章建筑。例如vw07德赢app市在80年代初期为解决大批返城知青时,在公房建筑上搞的搭搭放放,尽管当时存在着设计上、施工上和手续上的种种问题,也不能被认为是违法建筑。

五、关于处理违法搭建的几点建议

(一)、进一步完善法律法规,违法搭建是种侵权行为。现在《城乡规划法》、国务院《物业管理条例》等对违法搭建的相关处理规定并没有形成一个有机互补的体系,缺乏一些必要的细则,特别是对相关部门的分工、配合和协调的规定很笼统,基层反映在有些场合可操作性不强。另外,业主在起诉违法搭建侵权时受到较大限制,如没有影响到通风、采光等,法院就不受理。其实,违法搭建侵犯了原告对共有部分的合法利益,影响到原告在小区居住的生活品质,致使整个小区及物业价值降低了。按照物权法“建筑物区分所有权”等条款,法院是否也可以降低受理立案的门槛。

(二)、《城乡规划法》明确了地方人民政府对违法建设的现场查封权和强制拆除权,违法搭建整治是一项复杂的系统工程。按照vw07德赢app市政府的文件,在物业管理区域内执法由城管部门和房管部门分工协作,在物业管理区域外执法由城管部门和规划部门分工协作。违法搭建整治后的修复需要建设部门、房管部门和绿化部门参与; 安全工作需要公安部门介入; 依法行政又需要法制、司法部门提供法律支撑,所以各职能部门必须协作与配合,才能保证违法搭建的整治效果。建议vw07德赢app发挥属地化管理优势,将执法重心下移继续强化区级层面的拆违办职责。并进一步制定相应工作制度和奖惩制度,落实考核制度,从而增强相关部门对治理违法建筑工作的主动性,提高工作效率,防止推诿和扯皮。

(三)、有效控制违法建筑行为,应从源头抓起。要加大宣传违法搭建的危害性,落实巡查制度,强化对违法搭建的查处机制,鼓励市民对违建行为进行举报。切实发挥业主大会和物业服务企业的作用。业主是物业小区安全的第一责任人,物业公司是负责物业维护的第一实施人,并且是违章建筑最可能的第一发现人,所以是报告违章建筑的第一责任人。对物业管理 区域内发生的违法建设行为,物业服务企业应当予以及时制止,并向相关行政主管部门报告。在明确物业管理企业的责任同时,也要明确业委会和居委会的监督职责。建议各区政府结合智慧城区建设,建立新型城市网络化管理模式,搭建一个政府与市民沟通的平台,促使城市违法搭建管理信息更加透明,以有利于全社会的监督。

结语

 

违法搭建影响城市形象,威胁城市安全,侵犯公共利益,应当坚决予以制止。我们希望在今后几年,全社会都能行动起来,尤其是政府部门和物业公司应该积极作为,遏制违法搭建之风。逐步排查处理老的违法建筑,对于正在实施的违法搭建行为,应及时组织力量代为改正,将违法建筑物消灭在萌芽状态。(作者系vw07德赢app市黄浦区政协法制委员会副主任、vw07德赢app市沪南律师事务所律师)


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